BM: Nhìn lại lịch sử thu hồi đất ở Việt Nam

Thông tin mới đây cho biết, Ủy Ban dân nguyện của Quốc hội sẽ tham gia vào công tác giám sát việc giải quyết các vấn đề của dự án khu đô thị mới Thủ Thiêm.

Từ hơn 20 năm trước, khu dân cư Thủ Thiêm được quy hoạch xây dựng thành một khu đô thị mới. Suốt thời gian hàng chục năm sau đó, hàng vạn cư dân bị thu hồi đất đẩy ra khỏi chỗ ở.

Những mong về một khu đô thị mới sầm uất đẹp đẽ ở đâu chưa thấy, nhiều diện tích vẫn là bãi cỏ hoang cùng những nền móng công trình dang dở.

Tới nay nhìn lại lịch sử về thu hồi đất sẽ thấy được nhiều điều.

Khởi đầu

Đoàn Đại biểu Quốc hội trong một lần gặp bà con Thủ Thiêm

Luật đất đai đầu tiên của Việt Nam được ban hành vào năm 1987, sau thời điểm đất nước bước vào thời kỳ cải cách mở cửa 1986 đúng một năm.

Nói là luật đất đai đầu tiên vì trước đó cũng có Luật cải cách ruộng đất năm 1953, tuy cũng liên quan đến đất đai, nhưng là những chế định theo kiểu khác.

Điều đáng chú ý ở Luật đất đai năm 1987 là quy định rất ít ỏi về việc thu hồi đất.

Toàn văn bản luật chỉ có 6 lần thuật ngữ "thu hồi đất" được sử dụng.

Và trường hợp phải thu hồi đất thì cũng vì lý do rất đặc biệt.

Bà con Thủ Thiêm đã đấu tranh đòi đất bị tịch thu từ 20 năm nay

Luật quy định: Trong trường hợp có nhu cầu khẩn cấp của chiến tranh hoặc chống thiên tai thì việc thu hồi đất do Uỷ ban nhân dân cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trở lên quyết định theo đề nghị của cơ quan chỉ huy quân sự hoặc cơ quan chỉ huy chống bão lụt.

Theo đó, lý do về thu hồi đất gắn liền với tình trạng nguy cấp như chiến tranh, chống thiên tai hay bão lụt.

Đến Luật đất đai năm 1993 chế định về thu hồi đất bắt đầu có sự thay đổi.

Luật quy định: Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại.

Cụm từ "trong trường hợp thật cần thiết" cho thấy nhận thức khi đó việc thu hồi đất vẫn được đặt trong những trường hợp bối cảnh đặc biệt, chứ không đại trà. Nhưng nó sẽ sớm mất đi trong những văn bản luật đất đai sau này.

Trừ đi cụm từ đó, đoạn văn còn lại trong điều luật được duy trì sử dụng đã trở thành quen thuộc cho đến tận ngày nay. Đó là việc thu hồi đất sẽ mở rộng vì các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

Cũng nên biết là Luật đất đai năm 1993 sử dụng 11 lần thuật ngữ "thu hồi đất".

Biến đổi nhảy vọt

Bà con Thủ Thiêm biểu tình đòi đất

Sau một thời gian đất nước hội nhập, phát triển kinh tế thị trường, xã hội biến đổi, nhận thức của các ban ngành về nguồn lực quốc gia, lợi ích kinh tế, và ưu thế thể chế, đã đưa đến sự biến đổi căn bản nhất của chính sách pháp luật về đất đai.

Theo đó, tất cả các vấn đề khác chỉ còn là phụ, việc thu hồi đất trở thành vấn đề trọng tâm, được quan tâm nhất trong luật đất đai, và trở thành vấn đề nóng bỏng nhất trong đời sống xã hội.

Luật đất đai năm 2003 sử dụng đến 72 lần từ "thu hồi đất", phát triển nhảy vọt từ con số 11 lần được sử dụng ở Luật đất đai năm 1993 trước đó.

Nhưng nó vẫn chưa là gì so với Luật đất đai năm 2013 sử dụng đến 167 lần thuật ngữ "thu hồi đất".

Tần suất mức độ sử dụng thuật ngữ này cho thấy tính quan trọng và tầm ảnh hưởng chi phối của vấn đề trong toàn bộ văn bản pháp luật về đất đai.

Trao quyền rộng rãi

Thu hồi đất mặc dù là vấn đề ảnh hưởng trực diện đến lợi ích sát sườn của người dân, nhưng sự trao quyền rộng rãi trong việc thu hồi đất lại cho thấy mức độ xem nhẹ quyền lợi của người dân ra sao.

Chế định thu hồi đất theo Luật đất đai năm 2003, được quy định trong luật và các nghị định hướng dẫn thi hành luật, quy định rộng rãi các trường hợp được thu hồi đất.

Nghị định 84 năm 2007 cho phép việc thu hồi đất để thực hiện các dự án như khu dân cư, trung tâm thương mại, khách sạn cao cấp, khu thương mại dịch vụ tổng hợp, khu du lịch, khu vui chơi giải trí ngoài trời.

Thẩm quyền thu hồi đất cũng trao rộng rãi cho nhiều cấp chính quyền.

Trong đó Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Ủy ban nhân dân cấp huyện được ban hành văn bản về chủ trương thu hồi đất hoặc văn bản chấp thuận địa điểm đầu tư.

Tức là việc thu hồi đất thực hiện dự án được quyết định bởi Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện.

Sự trao quyền rộng rãi như vậy đã tạo ra vấn nạn về thu hồi đất và khiếu kiện đất đai nóng bỏng suốt mười mấy năm qua.

Suốt thời gian đó, nhiều ý kiến của các Luật sư, các Chuyên gia và Đại biểu Quốc hội, đã phản ánh những sai trái bất cập khi nhà nước thu hồi đất của người dân giao cho doanh nghiệp làm thương mại kinh tế.

Đúng ra nhà nước chỉ thu hồi đất cho những dự án an ninh quốc phòng mà thôi, còn lại doanh nghiệp muốn làm dự án kinh tế thì phải tự thỏa thuận chuyển nhượng đất với người dân.

Đến Luật đất đai năm 2013 đã có sự cải thiện theo hướng thu hẹp phạm vi những trường hợp nhà nước thu hồi đất và thu hẹp phạm vi cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất.

Những dự án như trung tâm thương mại, khách sạn cao cấp, chủ đầu tư sẽ phải tự thỏa thuận với người dân để có đất làm dự án.

Tuy vậy nhiều dự án với tính chất "lợi ích công" vẫn nằm trong danh mục được nhà nước thu hồi đất giao cho doanh nghiệp, như dự án khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới, cụm công nghiệp, khu sản xuất…

Theo đó nhiều doanh nghiệp vẫn nương tựa và có mối quan hệ cộng sinh với chính quyền địa phương để thu lợi.

Nhưng có thêm một ràng buộc, là việc thu hồi đất cho những dự án này sẽ phải được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận, thay vì quyền quyết định thuộc về Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện như trước đó.

Vẫn còn lỗ hổng

Bà con Thủ Thiêm biểu tình đòi đất

Mặc dù chế định về thu hồi đất nói riêng và pháp luật về đất đai nói chung liên tục được chỉnh sửa, ngày càng chặt chẽ hơn, nhưng những bất cập lỗ hổng vẫn còn, và theo đó quyền của người sử dụng đất vẫn rủi ro kém được bảo vệ.

Luật đất đai năm 2013 quy định việc thu hồi đất thực hiện một số dự án sẽ phải do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận. Nhưng vấn đề đặt ra là, với những dự án đã được phê duyệt cấp phép đầu tư từ trước đó, mới triển khai được một phần, phần còn lại của dự án sau năm 2013 mới triển khai tiếp thì sao.

Phần dự án triển khai sau này việc thu hồi đất có phải thông qua Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận không?

Một ví dụ như từ năm 2007 Ủy ban nhân dân tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu cấp phép đầu tư cho doanh nghiệp làm dự án cụm công nghiệp An Ngãi, nằm ở xã An Ngãi, huyện Long Điền.

Sau 10 năm dự án triển khai chỉ có một công ty thuê đất làm xưởng, nhiều diện tích đất bỏ trống, nhưng đến năm 2017 chính quyền địa phương lại tiếp tục thu hồi đất của các hộ dân.

Vậy phần dự án triển khai sau này, lúc này việc thu hồi đất có phải thông qua Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận như quy định mới không?

Bất công vẫn cao đầy

Cũng trong dự án này, người dân cũng thắc mắc, tôi cũng đang mở kho bãi kinh doanh, tại sao lại phải giao đất cho doanh nghiệp làm cụm công nghiệp?

Tại sao chúng tôi có đất lại bị mất rồi muốn có mặt bằng sản xuất lại phải đi thuê?

Những điều đó cho thấy, bất công vẫn còn cao đầy, mặc cho chế định về thu hồi đất liên tục được chỉnh sửa.

Và thực tế là khi nào vẫn còn chế định về thu hồi đất, kể cả vì lợi ích công cộng, thì bất công cũng vẫn xảy ra, vì tại sao một số nhỏ lại phải hy sinh lợi ích của mình vì những người khác?

Để đảm bảo lẽ công bằng thì luật đất đai sẽ phải tiến hóa lùi.

Sẽ phải giới hạn lại thật hạn hẹp những trường hợp được thu hồi đất như trước đây, chỉ thực hiện trong trường hợp thật cần thiết hoặc chỉ vì tình trạng nguy cấp như chiến tranh, chống thiên tai hay bão lụt mà thôi.

Lược lại lịch sử như thế để thấy những bất công, soi chiếu vào vụ việc ở Thủ thiêm thì thấy.

Nay với việc Ủy ban dân nguyện của Quốc hội tham gia vào công tác giám sát các vấn đề của dự án khu đô thị mới Thủ Thiêm, sẽ mở ra hy vọng cho các vấn đề dân nguyện của người dân được lắng nghe chấp nhận.

LS Ngô Ngọc Trai